Расторжение Заказчиком контракта по ФЗ № 44 в одностороннем порядке
Автор: Прокопенко Максим Михайлович, старший юрисконсульт ЦПО Групп
Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – ФЗ № 44) устанавливает, что расторжение заключенного сторонами контракта возможно по добровольному соглашению сторон, в результате соответствующего судебного решения, или при одностороннем отказе стороны контракта от его исполнения. В последнем случае контракт расторгается по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.
Принять решение об одностороннем расторжении контракта может каждая из сторон, но только при условиях, определенных законом и контрактом.
Статьей 95 ФЗ № 44 установлено, что Заказчик может отказаться от исполнения контракта по основаниям, перечисленным в ГК РФ для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств (например, ст. 715 ГК РФ), в случае, если такая возможность была предусмотрена контрактом.
Общие основания для расторжения договора установлены статьей 450 ГК РФ. Указанной статьей определено, что такое решение сторона договора может принять при существенном нарушении договора второй стороной, или в других предусмотренных законом либо договором случаях. Под существенным понимается нарушение договора, повлекшее для другой стороны ущерб, из-за которого она в значительной степени лишается того, на что рассчитывала, заключая контракт.
Таким образом, решение об одностороннем расторжении контракта может быть принято при одновременном соблюдении условий:
- такая возможность предусмотрена контрактом;
- допущено существенное нарушение условий контракта.
Законом установлено, что Заказчик имеет право провести экспертизу работы, услуги или товара до момента принятия решения об отказе от исполнения контракта, с привлечением экспертов (экспертных организаций). В этом случаи Заказчик может отказаться от исполнения контракта по своей инициативе только при условии подтвержденных экспертным заключением нарушений условий контракта, являющихся основанием для одностороннего отказа для его исполнения.
Для принятия рассматриваемого решения Заказчиком закон устанавливает определенную процедуру.
Так, решение об одностороннем отказе от контракта должно быть в течение трех дней с момента его принятия размещено в ЕИС, а также направлено Исполнителю. Решение направляется способами (средствами связи и доставки), позволяющими подтвердить его вручение адресату. Например, по почте заказным письмом с уведомлением о вручении.
С момента получения Заказчиком сведений о вручении уведомления Исполнителю, или сведений об отсутствии Исполнителя по указанному в контракте адресу, Исполнитель признается уведомленным надлежащим образом.
В случае, когда указанное уведомление не получено Исполнителем, Исполнитель считается надлежащим образом уведомленным по истечении месяца с момента размещения Заказчиком в ЕИС решения об отказе от исполнения контракта.
Согласно разъяснениям ВС РФ [1], даже если Заказчик не совершил всех указанных в части 12 статьи 95 ФЗ № 44 действий (т.е. не направил уведомление), нельзя однозначно сказать, что он известил Исполнителя ненадлежащим образом. По смыслу статьи 95 ФЗ № 44 для расторжения контракта достаточно, чтобы сообщение об отказе от исполнения договора было доставлено Исполнителю посредством любого средства связи и доставки.
Контракт признается расторгнутым через 10 дней с момента надлежащего уведомления Исполнителя о решении Заказчика.
Поскольку стороны в гражданско-правовых отношениях равны, праву Заказчика на односторонний отказ от контракта корреспондирует аналогичное право Исполнителя в случае, если контракт предполагает право Заказчика по собственной инициативе отказаться от исполнения контракта. В рассматриваемой ситуации применяется тот же порядок направления решения в адрес Заказчика.
В соответствии со статьей 95 ФЗ № 44 исполнитель обязан отменить свое решение (еще не вступившее в силу), если за 10 дней с момента уведомления Заказчика нарушение условий контракта, которое послужило причиной решения, устранено. Аналогичная обязанность есть и у Заказчика, в случае устранения Исполнителем нарушений.
Важно отметить, что Заказчик обязан отменить решение только в случае, если Исполнитель впервые нарушил условия контракта, такой порядок прямо установлен частью 14 статьи 95 ФЗ № 44.
[1] пункт 16 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд от «28» июня 2017 года
Кроме права отказаться от исполнения контракта по своей инициативе, закон предусматривает обязанность Заказчика (ч. 15 ст. 95 44-ФЗ) принять такое решение в определенных случаях:
- если в процессе исполнения контракта выявлено несоответствие Исполнителя (поставляемого товара) определенным документацией о закупке (извещением об осуществлении закупки) требованиям;
- если Исполнитель сообщил недостоверные сведения о своем соответствии или соответствии товара указанным требованиям, в результате чего победил при определении Исполнителя;
- если в процессе исполнения контакта по закупке товара в соответствии со специальным инвестиционным контрактом или контрактом с регулируемыми ценами, согласно которым в РФ создано, модернизировано, освоено производство товара, установлено, что такие контракты расторгнуты.
ФЗ № 44 не связывает право Заказчика на отказ от контракта с конкретными нарушениями со стороны Исполнителя, в законе указано, что право на отказ должно быть закреплено в контракте, а основание для отказа должно быть предусмотрено гражданским законодательством.
Вместе с тем, некоторые положения ГК РФ позволяют Заказчику отказаться от договора без каких-либо причин. Так, в статье 717 ГК определено, что Заказчик вправе в любой момент до сдачи ему результата отказаться от исполнения договора. При этом он должен уплатить подрядчику часть цены пропорционально выполненной работы, а также возместить подрядчику убытки, причиненные прекращением договора подряда в установленных пределах.
Учитывая тот факт, что при определении оснований для одностороннего отказа от контракта ФЗ № 44 делает отсылку к ГК РФ, формально для недобросовестных Заказчиков появляются правовые возможности для немотивированных односторонних отказов от исполнения контрактов.
На практике сложились разные подходы относительно того, может ли Заказчик отказаться от контракта по правилам статьи 717 ГК РФ, или лишен такой возможности.
Согласно позиции, высказанной Министерством экономического развития РФ, односторонний отказ Заказчика допускается только при нарушении Исполнителем условий контракта. К такому выводу приводит системный анализ частей 8, 9 и 11 статьи 95 ФЗ № 44 [1]. Кроме того, в письмах разъясняется, что ФЗ № 44 предусматривает обязанность Заказчика отменить решение об отказе, если Исполнитель устранил те нарушения, которые привели к указанному решению. Следовательно, именно нарушения, допущенные Исполнителем, могут являться основанием к принятию Заказчиком решения об одностороннем отказе.
Указанная позиция нашла отражение и в судебной практике. Так, Арбитражный суд Северо-Западного округа в своих решениях указал, что признание за Заказчиком безусловного права на отказ от контракта по основаниям, предусмотренным ГК РФ, позволяет немотивированно отказаться от исполнения контракта в любой момент, что влечет злоупотребления со стороны недобросовестных Заказчиков. Односторонний отказ не может быть произвольным, и допустим только в случае нарушения условий контракта.[2]
Однако в судебной практике встречался и прямо противоположный подход к рассматриваемому вопросу. Так, в некоторых случаях, оценивая законность отказа Заказчика от исполнения контракта, суды исходили из того, что статья 717 ГК РФ не обязывает Заказчика указывать мотивы отказа от исполнения договора, при этом законом предусмотрено право заказчика по своей инициативе отказаться от контракта.
Гражданское законодательство не ставит право Заказчика на отказ от исполнения контракта в зависимость от факта надлежащего исполнения второй стороной контракта своих обязательств.[3]
Исходя из разъяснений гос.органов и сложившейся судебной практики, в настоящий момент право Заказчика на односторонний отказ от исполнения контракта находится во взаимосвязи с фактом допущенных Исполнителем нарушений условий контракта. При этом уточняется, что такие нарушения должны быть существенными. Кроме того, если Заказчик безосновательно отказался от контракта, его могут привлечь к административной ответственности по статье 7.32 КоАП (нарушение порядка расторжения контракта в случае одностороннего отказа от исполнения контракта). Штрафы в этом случае достигают 50 000 рублей для должностных лиц и 200 000 рублей для юридических лиц.
По нашему мнению, указанная позиция справедлива, ведь только в случае отказа от контракта по причине допущенных контрагентом нарушений можно говорить о равноправии сторон в отношениях, связанных с исполнением гос.контракта.
[1] Письма Минэкономразвития России от 26.11.2015 N Д28и-3488, от 21.09.2015 N Д28и-2821, от 17.09.2015 N Д28и-2790), Письмо Минэкономразвития России от 10.03.2017 N Д28и-1239).
[2] Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 09.08.2018 по делу N 304-ЭС18-2754, А67-8909/2016, п. 27 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2018), Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27.05.2016 N Ф07-3770/2016 по делу N А13-8444/2015, Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 17.02.2017 N Ф07-13199/2016 по делу N А13-4566/2016.
[3] Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 16 июля 2015 г. по делу № А70-2280/2015
Включение в РНП влечет для Исполнителя неблагоприятные последствия в виде утраты возможности заключать контракты, что может привести к полному прекращению деятельности.
Перечень оснований для включения исполнителя в РНП определен ФЗ № 44, согласно части 6 статьи 104 ФЗ № 44 Исполнитель может попасть в РНП в том числе в случае, если контракт расторгнут в связи с односторонним отказом Заказчика от его исполнения из-за существенных нарушений.
Согласно разъяснениям ФАС России[1], сведения об Исполнителе включаются в реестр в случаях, когда:
- Имеется подтверждение ненадлежащего исполнения контракта.
- Исполнитель существенно нарушил сроки исполнения.
- Исполнитель не предоставил необходимую сопроводительную документацию.
Сведения об Исполнителе не включаются в РНП в случаях:
- Сроки исполнения соблюдены или не наступили.
- Подтверждено надлежащее качество товара/услуги.
- Заказчиком изменены требования при исполнении контракта.
- Заказчик не исполнил встречные обязательства.
- По вине Заказчика возникли обстоятельства, мешающие надлежащему исполнению контракта.
Важно помнить, что решение о включении или невключении информации об Исполнителе в связи односторонним отказом от исполнения контракта ФАС принимает в каждом конкретном случае, основываясь на представленных сторонами доказательствах и всех обстоятельствах дела.
При этом антимонопольная служба оценивает наличие или отсутствие четких оснований для принятия Заказчиком рассматриваемого решения, и при отсутствии таких оснований информация об Исполнителе не включается в РНП. Также должно быть доказано наличие недобросовестных, виновных действий Исполнителя, целью которых является именно уклонение от исполнения контракта.
Таким образом, в зависимости от конкретной ситуации, Исполнитель может быть включен или не включен в РНП при одностороннем отказе Заказчика от исполнения контракта. Именно поэтому Исполнителю важно располагать доказательствами надлежащего исполнения своих обязательств по контракту.
При этом также нужно помнить, что Заказчик может оспорить в суде решение ФАС об отказе во включении сведений об Исполнителе в РНП.[2]
[1] Письмо ФАС России от 12.03.2019 N ИА/18794/19 «По вопросам рассмотрения обращений о включении сведений об участниках закупок в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)».
[2] пункт 42 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017)
Результат рассмотрения дела в суде во многом зависит от позиции Исполнителя, его инициативности в своевременном сборе доказательств и полноты имеющихся доказательств. Во многих случаях Исполнителям удается оспаривать односторонние отказы Заказчиков от исполнения контракта.
Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 15.11.2019 N Ф07-12699/2019 по делу N А56-130051/2018
Заказчик уведомил Подрядчика об отказе от исполнения контракта, сославшись на то, что Подрядчик работы по контракту не завершил, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию не получил.
Подрядчик обратился в суд с иском о признании недействительным решения Заказчика.
Подрядчик указал, что правомерно не приступил к выполнению работ, поскольку Заказчик не передал ему в срок техническую документацию и объект строительства в состоянии, обеспечивающем завершение строительства в срок. Кроме того, Заказчик, имея информацию об аварийном состоянии объекта незавершенного строительства, не дал Подрядчику указаний относительно дальнейших действий по исполнению контракта.
В удовлетворении исковых требований суды первой и апелляционной инстанции отказали. Однако Арбитражный суд Северо-Западного округа признал, что судами не дана оценка доводам Подрядчика о том, что он принимал все возможные меры для создания условий, способствующих возможности выполнять предусмотренные контрактом работы. Решения судов первой и апелляционной инстанции отменены.
Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23.10.2019 N Ф07-11661/2019 по делу N А05-1708/2019
По мнению Заказчика, Поставщик (ООО) существенно нарушил условия контракта, а именно нарушил сроки поставки товара, в связи с чем Заказчик принял решение об одностороннем отказе от контракта. Сведения о Поставщике включены в РНП.
Поставщик обратился в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным решения УФАС о его включении в реестр. Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявления отказано, однако апелляционная инстанция признала оспариваемое решение не соответствующим ФЗ № 44 и установила нарушения прав и законных интересов ООО. Арбитражный суд Северо-Западного округа поддержал выводы суда апелляционной инстанции, разъяснив следующее: апелляционный суд справедливо констатировал нарушение Заказчиком порядка одностороннего отказа от исполнения Контракта и посчитал, что Заказчик расторгнул контракт до вступления в силу решения об одностороннем отказе от его исполнения.
Решение об одностороннем отказе от исполнения контракта размещено Заказчиком в ЕИС 19.10.2018 и направлено Поставщику по почте. При этом решение получено Поставщиком 23.11.2018. С учетом положений ФЗ N 44-ФЗ решение Заказчика вступило в силу 04.12.2018. Предусмотренный контрактом товар поставлен Заказчику 03.12.2018, однако не принят им со ссылкой на расторжение контракта.
В результате рассмотрения дела суд установил, что действия Заказчика нарушили права и законные интересы Поставщика, поскольку последний в результате таких действий лишился возможности для устранения нарушений условий контракта в установленное законом время.
Решение по делу: Требование ООО удовлетворено, поскольку Заказчиком не соблюдена процедура расторжения контракта и не установлены доказательства, достоверно подтверждающие недобросовестное поведение Поставщика.
Любая из сторон контракта вправе отказаться от его исполнения по своей инициативе, однако такой отказ должен быть обоснованным. Для признания отказа правомерным необходимо соблюсти установленные для него законом сроки и процедуру, а также подтвердить допущенные второй стороной нарушения.
Практика показывает, что необходимо заранее готовиться к попыткам недобросовестных контрагентов (как Исполнителей, так и Заказчиков) уклониться от исполнения контракта, необходимо выстроить четкую позицию, собрать и подготовить документацию и сведения, доказывающие ее добросовестное поведение.
